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北京城市交通出路何在?

文/周建高

改革开放以来,中国发生了深刻变化,温饱解决之后的中国人最紧迫的需求是改善住与行。汽车梦是中国百姓幸福生活的重要内容之一,城市化必须与汽车社会的发展相适应。最近10来年因汽车增长造成的北京首都成“首堵”,其影响远远超过一个城市,成为国家层面关注的问题。在国家层面,正希望通过京津冀协同发展战略解决北京交通过于拥堵的沉重负担。那么,北京城市交通的出路究竟何在?

现有治理交通拥堵的策略

北京交通拥堵由来已久。1984年的拥堵主要在西单、东单等处,主体是卡车和自行车,于是修了二环。1995年在二环、三环内出现了大面积道路堵塞,2001年12月下小雪导致城区、郊区全面拥堵,2003年11月早晚流量高峰时期全市90%以上的道路交通处于饱和或超饱和状态,奥运后的2010年又达到一个高峰。多年来为了保障城市交通顺畅,研究者和相关部门都提出和实行过诸多措施,归纳起来不外两类:第一, “堵”,即限制交通,表现为以经济的、行政的手段限制城市人口增长、限制机动车的购买和使用、限制外地车辆进京等,如1980年代末期就实行限制大卡车进城;第二,“疏”,就是建设交通基础设施,如修路、发展智慧交通等。但是现状依然严峻,2011年开始限购限行以来,据北京交通委报告,2013年平均每天堵车l小时55分钟,比2012年同期增加了25分钟。高德公司应用卫星定位技术得出的大数据表明,2014年北京居民出行要比正常多花1倍的时间。北大国家发展研究院2014年的研究显示,北京因交通拥堵每年约造成700亿元的损失。

既有各种治理拥堵的方法,多少都发挥了作用,但未能根本解决问题,而且有不容忽视的负面影响:(1)对人口流动、机动车购买和使用的限制,与国家发展经济文化满足人民物质文化需求的根本任务不符;(2)限制措施引发了对关于道路权益、经济自由等社会公正问题的质疑;(3)阻碍汽车产业尤其低档国产汽车品牌的发展;(4)日益高涨的汽车购买和使用需求与严格的限制造成的巨大落差,催生了社会怨恨心理,不利于社会安定;等等。

居住密度与交通空间

拥堵包括公交车厢内的拥挤,道路上行人自行车、汽车过密造成的交通速度慢,医院、公园等处人流量过大,其中以道路汽车过密为最显著特征。拥堵本质是供客货运输的道路空间供不应求的矛盾。基于流动人口的交通需求弹性较大,因为某些重要活动、节假日而忽然增加,也会因某些灾害、传染病、社会冲突而忽然大幅降低。居住人口的交通需求比较恒定,而且是必不可少的,城市交通得首先考虑本地居民的需要。

1.拥堵的本质是密度过大

人口、资源、信息等集聚产生集聚经济效应。但物极必反,密度超过一定程度则变成不经济。城市交通是城市范围内采用各种方式运送人和货物的运输活动,以及人的流动。国外大多数城市汽车普及率高于我国,而并未出现我国城市这样严重的交通拥堵。我国交通拥堵不仅发生在大城市,许多中小城市也有程度不等的拥堵,说明拥堵的原因不是城市规模过大即人多、车多,而是城市结构问题,即密度过大。

2.人均交通空间需求因交通方式而异

社会对于交通空间的需求因各类交通运输工具组合而不同,《城市道路交通规划设计规范》中以小客车为标准,车型换算系数是自行车0.2、三轮摩托或微型汽车0.6、旅行车1.2、大客车或小于9吨的货车2,0等。随着私家车普及率提高,市民对于交通空间的需求日益增大。当道路面积供不应求时,拥堵必然发生。2013年北京市共有机动车543.7万辆,其中民用载客汽车486.1万辆(轿车311.0万辆)。城镇居民家庭每百户拥有摩托车2辆、助力车10辆、家用汽车43辆。仅算载客汽车需要的停车面积,轿车需要(30m2×311万)9330万m2;剩余175.1万辆载客汽车以占地最少的45。斜列式停放平均每辆需要面积67.5m2计,共需11819.25万m2。合计需要停车面积21149.25万m2。随着私家车普及率上升,市民对于交通空间的需求还会日益增长。

3.城市人口密度的中外差异

(1)建成区的人口密度真相

我国城市绝大多数统计以行政区为单位,城市数据与真正的城市即建成区相差甚大。2013年,北京首都功能核心区的平均人口密度是23942人/km2,远远高于同年东京都区部的13876人/km2,更远高于日本地方城市。例如日本埼玉县有41个市,人口密度8000人/km2以上的只有4个市,最大的是蕨市14020人/km2。其余28个市密度都在5000人以下( 2010年)。从建成区人口密度比较,我国大城市普遍在日本的两倍以上,中小城市甚至可达三四倍。

(2)居住密度达到了极限

建成区面积在我国一般统计中的“城市面积”中只占很小比例,建成区中居住区的比例又非常小。东京都区部住宅地面积占城市用地面积的33.81%,北京2012年建成区面积l261km2,其中居住用地面积仅4llkm2,占建成区的28.44%。因此,从居住区的人口密度来看,北京更是高得惊人。《城市居住区规划设计规范》人口密度参考值为2.7万人/km2,事实上大多数居住区密度超过这个标准。以西城区白纸坊街道为例,建功北里社区为11.14万人/km2,菜园街为19.91万人/km2。在中国城市中,还有密度更高的社区也未可知。不仅老城区,近年来大规模开发出的新城区密度丝毫没有下降。例如被作为朝阳区国际化和现代化重要窗口区的望京新城,其中A5区占地面积17.41公顷、住宅约37万m2,人口密度约6万/km2。平均来看,我国城市居住密度世界最高。

居住人口如此密集,就是在步行、自行车时代也会很拥堵。公交再发达,巴士、地铁车厢内也会拥挤不堪。

轨道交通与城市发展

从交通文明史看,先有轨道交通后有汽车。日本在大规模城市化、交通汽车化时代出现之前,利用民间力量建设了较为完备的市郊铁路网,战后主要发展了城市地铁和全国高速公路网。运量大、快速、准时、安全又环保的轨道客运网承担了东京都九成多的公交客运。因站点稠密、利用方便而富有吸引力,汽车社会到来后,人们依然自觉选择轨道交通,因此无需以行政办法限购限行。我国城市人口特别稠密,本应优先发展轨道交通,但自铁路在我国出现后,一直主要用于长途货物运输,近年来快速发展的高铁也主要用于长距离客运,长期以来忽视了轨道交通对于城市发展的作用。2004年与1988年相比,北京铁路分局年度客运量仅增加了1.26%,年度货运量则下降了16.49%,在北京市2013年71056万人客运量中,铁路、公路、民航占比分别为16.31%、73.86%、9.83%。2012年我国城市轨道交通运营里程共有2057.9km,只是同年东京都市圈3578.3km的一半多点。同年北京中心城区轨道交通客运量24.62亿人次,在公共交通客运总量中占29.61%,与东京都区部94%的分担率差距甚远。道路面积率、路网密度与交通可达性

人均道路面积,北京只有东京的45%。城市建成区中道路面积所占比例即道路面积率,东京都区部为16.26%,而北京建成区仅7.11%。首都功能核心区为12.03%,也只有东京区部的73.85%。人均道路面积东京都区部11.32m2,北京核心区才5.12m2,只有东京的45%。

人均道路延长,北京核心区只及东京区部的35%。单位城市土地面积上铺装道路的长度即路网密度,从行政区域全境平均数看;北京为l.73km/km2,只及东京11.I3 km/km2的15.54%。建成区比较,北京4.85km/km2,也仅及东京都区部19.04km/km2的25.47%。即使首都核心功能区密度达到10.86 km/km2,也只有东京区部的57.04%。北京路网密度与东京的差距比道路面积率的差距更大,是因为北京道路宽阔而且越来越宽(平均宽度1980年7.62m、1995年10.94m、2013年达到了15.2 7m,包括人行道),即使同等道路面积率也牺牲了道路延长。人均道路延长北京核心区才0.46m,东京都区部达到1.32m,北京只有东京的35%。按照北京市常住人口计,人均城市道路长度2013年0.30m,比1978年增加仅6cm。

影响交通效率的不是道路宽度而是长度,因为道路是人们从住宅到学校、到办公室的空间移动的媒介,行人、车辆的最终目的并非“通过”而是“到达”,道路长度决定了路旁功能点的数量亦即交通者到达的机会。拓宽马路并未增加人们到达目的地的机会,而只是增加了道路断面流量。

道路的人均长度、轨道网和道路网的密度极大地影响交通效率。2008年东京都594万户人家中,住宅到最近公交站点500m以内者合计达到61.9%。市区任何地方,一般步行10分钟之内可以到达的站点在2个以上。城市功能点规模、数量与空间组合

城市交通效率还与城市功能点的规模、数量和空间布局密切相关。我国城市空间大多由性质单纯的大块功能区组成,例如居民区、CBD、大学城、电子街,等等。我国商场、学校、医院等功能点单体规模大而总数少,在城市空间分布稀疏。以学校为例,2010年平均每所学校学生数量,北京接近东京的两倍(东京为512人、北京为991人)。行政区内每所学校覆盖的面积,北京为小学l4.86km2、高中56.78km2,大学184.39km2、高等教育学校是93.77km2(2011年)。东京学校单体规模小而数量多,在城市空间的分布较为均衡,平均每所学校覆盖的面积是小学l.67km2,初中2.66 km2,高中5.03km2,大学(包括短期大学)11.70km2。以建成区比较的话,差距没有这么大,但同样是上学,北京学生得付出更多的空间移动。北京各类学生330万人,每天在城市形成庞大的交通量。再如饮食店,人类消费品中饮食需求频次最高,在各种交易行为中关于饮食的次数占比例最大,因此饮食店的数量、空间分布对于交通出行影响极大。东京都区部饮食店从业人员规模(人/店)8.50,从业者占区部就业人口总数的14.94%。从空间分布看,平均每kmz有饮食店115.9家、饮食从业者985.8人(2009年)。北京未见详细统计,但仅从直观来看,无疑与东京有很大差距。北京饮食店单体规模大但总数少、空间分布不匀,人们为解决饮食问题得付出较多的交通代价,如果统计额外增加的交通量,可能是个惊人的数字。解决北京城市交通拥堵的药方

交通是个包括安全、技术、管理、设施等方面的复杂系统,同时它的运行又受到城市这个更大更复杂系统的影响。历来拥堵治理政策大多局限于交通系统内,因而效果有限。必须改善城市这个大系统才能改善交通子系统。一出现交通拥堵就采取行政控制,依然是计划体制下的惯用手法,会引发诸多问题。根据上述分析,解决北京交通拥堵问题,应该从以下几个方面入手:

1.扩大城市建设用地供应

关于我国城市土地利用存在许多错误认识。例如认为“土地城市化”快于“人口城市化”、低密度开发造成土地浪费严重,等等。这些观点多数是简单读取统计数据而没有经过认真分析得出的。2012年,我国市辖区“城市建设用地占市区面积比重”为1.32%,北京为11.86%,天津为9.76%。多数统计、多数研究者把行政区面积当作“城市面积”,大大高估了城市用地规模和城市人均占地面积。到2014年末,我国设市城市的城区、县城、乡镇及镇乡级特殊区域合计建成区面积11.61万km2,占我国国土面积1.21%(日本城镇用地占国土8.5%),却居住着7.91亿人(户籍人口与流动人口之和),占总人口的57.83%,平均人口密度6813人/km2。如果不计乡镇数据,则有6.02亿人生活在6.99万kIT2的县城及以上建成区中,建成区平均人口密度达到8612人/km2。日本建设用地占国土比例为17%,而我国仅4%(2013年底)。众多人口生活在如此狭小的土地上,无论什么法子都无法解决城市交通拥堵问题,必须扩大城市建设用地的供应。

2.城市用地中扩大居住与交通用地比例

我国统计上所见“城市面积”很大,实际城市面积即建成区面积只占行政区面积很小的比例。2013年建成区面积占城市面积(市辖区面积或城区面积)的比重全国平均26.09%,北京为10.72%、天津为32.Ol%。建成区面积中,居住用地所占比例又很小。2012年“居住用地面积”占“城市建设用地面积”的比重,全国平均为30.87%,北京为28.44%、天津为27.01%。北京市城市建设用地面积l445km2中居住用地面积4llkm2,市辖区内居住用地上的平均密度达到49528人/km2!

交通运输用地占国土面积的比重,日本为l2%(道路占3.6%、铁道与输变电占8.4%),而我国仅为0.26%。城市用地中居住、交通用地比重太低,无法适应汽车社会的到来。节约用地不能建立在牺牲市民居住舒适、交通便利的基础上,城市化以人为本,就应该首先满足百姓住与行的需求。2011年,我国审批城镇村建设用地371240.82公顷,其中交通运输用地仅占6.85%,而工矿仓储用地-40.93%(日本工业用地只占国土的().4%)。同年,北京市供应土地总量2877.60公顷,其中工矿仓储用地占35.19%、商业服务业用地占15.96%、住宅用地占31.89%。

3.严格限制居住区单个规模和人口密度上限

人口过密是拥堵的根本原因。虽然在城市改造中曾疏解中心市区人口,但现有密度依然接近东京的两倍。而且开发的新城区、小区住宅楼高层化,居住区成为钢筋混凝土密林,导致居住密度超高,因此从城市建成区总体看,密度反而是升高了。北京东城区和西城区组成的核心区人口密度还在增长,2013年为23942人km2,比2010年的23047人/km2多了895人。如今城市人均居住面积有了很大的提高,但是以公寓为主的密集居住形态没有改变。国外作为低生活质量象征的集合住宅,在我国一直是城市住宅的普遍形式,最近10来年更向高层发展。住宅集合化,相邻两户的间距被压缩至极限,因此我国城市居住区、建成区的人口密度也达到了极限。我国城市规划标准中居住区密度标准已经够高,实际上许多城市迁就开发商的要求而突破容积率限制。开发商的利益追求促使土地的最高强度开发,个别地块、单个项目都获得最高收益,但过度密集造成的负担却由社会承担,产生外部不经济。一个密度为4万人/km2的社区,若私家车普及率每千人100辆(北京东城区2010年已达到),仅常住人口需要的停车面积就占小区面积的12%.在首都功能核心区就把全部道路填满了。当前,建设部门为了节约用地而以各种措施推动高密度居住。今后,为了城市化的可持续性,必须以保障居住舒适、交通顺畅为目标,限制单个居住区规模和人口密度上限,不能以大范围平均的密度,而是以每个居住区的密度设置上限(譬如1.8万人/km2)。

4.以可达性为指标,建设稠密、开放的道路网

衡量道路网功能的标准应该是可达生,而不是通过量。应该缩小路幅、增加路网密度、尽量减少路旁阻隔设施,增加可达性,以提高交通效率。

5.让市场决定土地用途

在我国城市政策制定过程中,行政的力量和资本的力量起决定性作用,民主性不足。行政力量倾向于集中统一,房地产开发商追求规模效益,这些力量促进了由大块功能区构成城市空间现象的出现。人类社会无数实践证明,无论个别专家、市长如何神圣英明,人为规划安排的居住、商业、教育、医疗等的配置,正如计划经济体制中详细计算消费需求后安排生产,乡村官员为了百姓脱贫致富而指导(命令)农民种植、养殖等那样,动机可嘉而结果却很少令人满意。在城市土地的利用中,关于什么地段应该开设什么商店、某地块该怎样利用才有最大效益等事宜,由社会和市场去决定,结果会出现日本城市那样异质功能点紧凑混合的最佳结果,实现综合效益最大化。日本城市规划中,主要通过容积率控制建筑密度,以保证足够的防灾、通风、日照需要,对于土地用途主要是市场选择。这点值得参考借鉴。

(作者单位:天津社会科学院)

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